HATVP et référent déontologue : comment est contrôlé le projet privé d'un agent public

Non, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) n'examine pas elle-même, par principe, le projet privé de chaque agent public. Comme l'indique la HATVP sur son espace dédié à la mobilité public-privé, "dans la plupart des cas, le contrôle déontologique des agents publics est exercé par leur autorité hiérarchique". La Haute Autorité n'est saisie que dans certains cas précis, prévus par les textes, ou lorsque l'autorité hiérarchique conserve un doute sérieux après avoir consulté le référent déontologue de son administration. Pour élargir, voir notre guide pour se préparer aux carrières publiques.

Cet article détaille, étape par étape, qui examine réellement un projet de cumul d'activités, de temps partiel pour créer une entreprise ou de départ vers le privé, quel rôle joue le référent déontologue avant toute saisine de la HATVP, et ce que signifient concrètement les trois types d'avis que peut rendre la Haute Autorité. Il distingue, lorsque la règle le justifie, la fonction publique d'État (FPE), la fonction publique territoriale (FPT) et la fonction publique hospitalière (FPH).

Qui contrôle réellement le projet privé d'un agent public ?

Le point de départ du contrôle déontologique n'est jamais la HATVP, mais l'autorité hiérarchique de l'agent, c'est-à-dire son employeur public direct (chef de service, directeur d'établissement, maire, président d'EPCI selon le versant). C'est elle qui reçoit la demande d'autorisation ou la déclaration de l'agent, qu'il s'agisse d'une activité accessoire, d'un passage à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise, ou d'une mobilité vers une structure privée.

Cette compétence de premier niveau est posée par les articles L. 123-1 à L. 123-10 du Code général de la fonction publique (CGFP) et précisée par le décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique. Le rôle de l'autorité hiérarchique consiste à examiner si l'activité envisagée risque de compromettre le fonctionnement normal, l'indépendance ou la neutralité du service. C'est une appréciation concrète, propre à chaque poste et à chaque projet, pas une liste d'activités interdites valable pour tous.

La HATVP elle-même le rappelle sur son espace déclarant consacré à la mobilité public-privé : la plupart des situations sont traitées en interne, par l'administration, et sa foire aux questions a précisément pour but d'aider les administrations, les agents et les référents déontologues à identifier les quelques cas où la Haute Autorité doit être saisie directement, sans passer par le filtre habituel.

Le rôle du référent déontologue avant toute saisine de la HATVP

Quand l'autorité hiérarchique a un doute sérieux sur la compatibilité d'un projet avec les fonctions de l'agent, elle ne saisit pas immédiatement la HATVP. Elle saisit d'abord le référent déontologue de son administration. Ce référent, prévu par le CGFP, est un interlocuteur interne chargé de conseiller les agents et les services sur les questions de déontologie : conflits d'intérêts, cumul d'activités, obligations de neutralité et de probité.

Ce qui change beaucoup de choses en pratique, c'est le traitement du délai : saisir le référent déontologue ne prolonge pas le délai de deux mois dont dispose l'autorité hiérarchique pour répondre à l'agent. L'administration doit donc organiser cette consultation sans faire traîner sa décision. Si l'avis du référent déontologue permet de lever le doute, l'autorité hiérarchique tranche elle-même, sans aller plus loin.

Ce n'est que si l'avis du référent déontologue ne suffit pas à dissiper le doute que l'autorité hiérarchique saisit la HATVP. Cette fois, le délai de décision est prolongé, puisque la Haute Autorité dispose de son propre temps d'instruction. L'agent qui a demandé une autorisation se retrouve donc dans une procédure à deux temps : une première évaluation interne, rapide, puis, seulement en cas de doute persistant, une évaluation externe par la HATVP.

Les cas où la HATVP doit être saisie directement

À côté de ce circuit en cascade (autorité hiérarchique, puis référent déontologue, puis éventuellement HATVP), il existe des situations où la Haute Autorité doit être saisie directement, sans attendre un doute de l'autorité hiérarchique. La HATVP consacre une partie de sa foire aux questions sur la mobilité public-privé à aider les administrations, les responsables publics, les agents et les référents déontologues à reconnaître ces cas de saisine directe, et met à disposition un tableau récapitulatif des agents et responsables publics soumis à un contrôle déontologique dans le cadre d'une mobilité public-privé, ainsi qu'un téléservice de saisine.

Concrètement, ces cas concernent le plus souvent des fonctions ou des niveaux de responsabilité particulièrement exposés à un risque de conflit d'intérêts, où l'évaluation ne peut pas être laissée à la seule appréciation de l'employeur direct. En pratique, un agent qui envisage une mobilité vers le privé doit d'abord vérifier, avec son administration ou son référent déontologue, s'il relève de ces cas de saisine directe avant de supposer que son dossier suivra le circuit classique passant par l'autorité hiérarchique.

Les trois types d'avis que peut rendre la HATVP

Lorsque la HATVP est effectivement saisie, elle rend un avis qui peut prendre trois formes : un avis de compatibilité, un avis de compatibilité avec réserves, ou un avis d'incompatibilité. Cet avis doit intervenir dans les deux mois suivant la saisine ; si la Haute Autorité ne se prononce pas dans ce délai, l'absence de décision vaut avis de compatibilité.

L'avis de compatibilité avec réserves est particulièrement fréquent dans la pratique : il autorise le projet, mais sous des conditions destinées à neutraliser le risque identifié (par exemple, une limitation des contacts avec l'ancien service, ou une durée pendant laquelle l'agent ne doit pas traiter certains dossiers). Ces réserves sont fixées pour une durée maximale de trois ans.

Une fois l'avis rendu, ce n'est pas la HATVP qui décide formellement de l'autorisation finale : l'autorité hiérarchique reste décisionnaire. Elle doit se prononcer dans les quinze jours suivant la réception de l'avis de la Haute Autorité, en tenant compte de son contenu. Un avis d'incompatibilité ne laisse en pratique guère de marge à l'autorité hiérarchique pour autoriser le projet tel qu'il a été présenté.

Qui est concerné par ce contrôle, et quelle différence avec les obligations déclaratives

Il est utile de distinguer deux missions de la HATVP qui se recoupent parfois dans l'esprit des agents. La première est le contrôle déontologique des mobilités public-privé décrit plus haut, qui concerne un agent qui veut cumuler une activité ou quitter son poste pour le secteur privé. La seconde, plus large, concerne les obligations déclaratives de patrimoine et d'intérêts : la HATVP rappelle que près de 18 000 responsables publics, élus et agents publics confondus, entrent dans le champ de ces obligations prévues par les lois du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique. Cette liste comprend notamment certains collaborateurs de cabinet, des directeurs d'établissements publics, des présidents d'intercommunalités au-delà de certains seuils de population ou de recettes, ou encore des dirigeants de fédérations sportives délégataires de service public.

La grande majorité des agents publics qui envisagent une activité accessoire, un temps partiel pour créer une entreprise, ou une mobilité classique vers le privé, ne figure pas dans cette liste de déclarants au sens des lois de 2013. Pour eux, le contrôle déontologique du projet privé reste d'abord une affaire interne à leur administration, via l'autorité hiérarchique et, si besoin, le référent déontologue évoqué plus haut.

Les étapes concrètes d'un dossier, du dépôt de la demande à la décision finale

Pour un agent qui prépare un projet, qu'il s'agisse d'une activité accessoire, d'une création d'entreprise à temps partiel ou d'un départ vers le secteur privé, le déroulement type est le suivant.

Première étape : la demande ou la déclaration écrite est adressée à l'autorité hiérarchique, avant le début de l'activité. Deuxième étape : l'autorité hiérarchique examine le dossier au regard des risques pour le fonctionnement normal, l'indépendance ou la neutralité du service. Troisième étape, uniquement en cas de doute sérieux : saisine du référent déontologue, sans effet sur le délai de décision. Quatrième étape, uniquement si ce doute persiste malgré l'avis du référent : saisine de la HATVP, qui a alors deux mois pour se prononcer, ce qui prolonge le délai global. Cinquième étape : décision de l'autorité hiérarchique dans les quinze jours suivant la réception de l'avis de la HATVP, lorsque celle-ci a été saisie.

Pour un agent, ce mécanisme signifie deux choses pratiques. D'abord, l'essentiel des dossiers ne passe jamais devant la HATVP : ils sont tranchés directement par l'employeur, parfois après un simple échange avec le référent déontologue. Ensuite, quand la HATVP intervient, le délai de traitement s'allonge mécaniquement, ce qui doit être anticipé si le projet a une date de démarrage prévue.

Erreurs fréquentes qui retardent ou compromettent le projet

Plusieurs erreurs reviennent régulièrement dans les dossiers de mobilité ou de cumul d'activités d'agents publics.

La première consiste à démarrer l'activité avant d'avoir reçu une réponse écrite de l'autorité hiérarchique. L'absence de décision dans le délai imparti vaut refus pour une activité accessoire : commencer sans attendre expose donc l'agent à exercer une activité non autorisée.

La deuxième erreur consiste à sous-estimer un changement substantiel de l'activité une fois l'autorisation obtenue. Toute modification importante du projet initial, par rapport à ce qui a été déclaré, impose en principe une nouvelle demande : on ne peut pas transposer purement et simplement une autorisation donnée pour un projet à un projet sensiblement différent.

La troisième erreur, plus spécifique aux dossiers qui remontent jusqu'à la HATVP, consiste à mal préparer les échanges avec le référent déontologue en amont. Un dossier qui arrive devant le référent sans explication claire sur l'objet de l'activité, ses liens avec les anciennes fonctions de l'agent et les garanties envisagées pour éviter tout conflit d'intérêts, a plus de chances de laisser le doute intact, et donc de finir devant la HATVP, avec un délai plus long.

La quatrième erreur concerne les agents qui pensent, à tort, que seule la HATVP peut autoriser un projet de mobilité. Comme vu plus haut, dans la plupart des cas, c'est l'autorité hiérarchique qui décide seule ; attendre une validation de la Haute Autorité qui ne viendra jamais fait perdre un temps précieux.

Ce que cela change pour un agent qui prépare un projet d'entreprise

Pour un agent public qui envisage de créer ou de reprendre une entreprise, ce contrôle déontologique s'ajoute, sans s'y substituer, aux règles propres au cumul d'activités et au temps partiel de création. L'agent doit d'abord vérifier dans quel cadre se situe son projet (activité librement exercée, activité accessoire soumise à autorisation, ou création à temps partiel obligatoire), puis se préparer à ce que l'autorité hiérarchique évalue, en plus des aspects purement organisationnels, le risque déontologique du projet au regard de ses fonctions actuelles.

Un agent occupant un poste sans lien avec le secteur dans lequel il souhaite créer son activité a, en règle générale, un dossier plus simple à faire valider qu'un agent dont le projet recoupe directement le champ de ses missions administratives (marchés passés avec les acteurs du secteur, pouvoir de décision sur des dossiers qui concernent ce secteur, accès à des informations sensibles). Dans ce second cas, la probabilité qu'un doute sérieux conduise à une saisine du référent déontologue, puis éventuellement de la HATVP, est logiquement plus élevée.

Où trouver les règles détaillées selon la situation

Ce contrôle déontologique s'applique au-dessus de règles qui varient selon le type de projet et le versant de la fonction publique. Pour les règles générales du cumul d'activités, la page dédiée à la rubrique agent public et entreprise rassemble les dispositifs disponibles. Pour une mise en œuvre pratique en fonction publique territoriale, l'article sur le cumul d'activités d'un fonctionnaire territorial détaille les démarches. Si le projet suppose un passage à temps partiel, l'article sur le temps partiel pour créer une entreprise explique les délais de demande et de renouvellement, et celui consacré à la disponibilité pour créer une entreprise en FPT présente l'alternative de la disponibilité. Si l'activité relève du statut de micro-entrepreneur, l'article sur fonctionnaire et micro-entrepreneur précise les activités concernées par le décret 2020-69.

Questions fréquentes sur le contrôle HATVP d'un projet privé

Pour aller plus loin

• Mobilité public-privé : saisine de la Haute Autorité et foire aux questions, Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
• Ressources pour le responsable public : déclarations de patrimoine et d'intérêts, Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
• Présentation de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, HATVP
• Cumul d'activités d'un agent public, Service-Public.fr
• Décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique, Légifrance
• Code général de la fonction publique, Légifrance