Cumul d'activités d'un fonctionnaire territorial : activités libres, accessoires, interdites

Un fonctionnaire territorial peut cumuler son emploi public avec une activité privée, mais seulement dans les cas prévus par le Code général de la fonction publique (CGFP). La règle de principe reste l'exercice exclusif de ses fonctions : tout agent public, qu'il soit fonctionnaire ou contractuel, consacre en principe l'intégralité de son activité professionnelle à son emploi. Le cumul n'est donc pas un droit général, mais une liste fermée de dérogations, chacune encadrée par des conditions et parfois par des délais précis. Pour élargir, voir notre guide pour se préparer aux carrières publiques.

Cet article détaille, pour un agent de la fonction publique territoriale (FPT), les trois grandes catégories de situations : les activités exercées librement sans aucune formalité, les activités accessoires soumises à autorisation préalable de l'autorité hiérarchique, et la création ou la reprise d'une entreprise, qui impose un passage à temps partiel. Il précise aussi les délais que l'administration doit respecter, le rôle du référent déontologue et de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), ainsi que les activités strictement interdites.

Le principe : une activité exclusive, sauf exceptions encadrées

Le cumul d'activités des agents publics est régi par les articles L. 123-1 à L. 123-10 du CGFP, en vigueur depuis le 1er mars 2022, ainsi que par le décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques. La fiche Service-Public F1648 rappelle qu'un agent public peut cumuler son emploi dans la fonction publique avec une ou plusieurs autres activités rémunérées ou non rémunérées, mais que cette activité ne doit pas porter atteinte aux principes déontologiques de la fonction publique.

Ce principe s'applique de la même façon aux trois versants, État, territoriale et hospitalière, sous réserve de règles spécifiques pour certaines catégories d'agents, comme les architectes fonctionnaires ou les praticiens hospitaliers, qui doivent se renseigner auprès de leur direction des ressources humaines (DRH). Pour un fonctionnaire territorial, c'est l'autorité hiérarchique, c'est-à-dire la collectivité employeuse, qui instruit les demandes et prend les décisions, souvent après avis du référent déontologue.

Ce cadre vaut aussi bien pour un agent sur un emploi à temps complet, à temps plein ou à temps partiel, que pour un agent sur un emploi à temps non complet ou incomplet. Les activités exercées librement, décrites plus bas, peuvent être exercées par tout agent public, quel que soit son temps de travail.

Quelles activités un fonctionnaire territorial peut-il exercer librement ?

Certaines activités peuvent être exercées librement, sans autorisation ni déclaration, par tout agent public, qu'il soit fonctionnaire ou contractuel. Selon la fiche Service-Public F1648, il s'agit notamment de :

• la production des œuvres de l'esprit, c'est-à-dire les créations artistiques et intellectuelles ;
• les activités bénévoles exercées auprès d'organismes sans but lucratif ;
• les activités d'enseignement par les enseignants-chercheurs et les professions libérales qui découlent directement de leurs fonctions ;
• le contrat de vendanges pendant les congés annuels, dans la limite de 1 mois maximum, renouvelable jusqu'à 2 mois sur une période de 12 mois ;
• les fonctions d'agent recenseur ;
• les fonctions de syndic bénévole.

Ces activités ne nécessitent aucune démarche préalable auprès de l'autorité hiérarchique, précisément parce qu'elles sont réputées sans risque pour le fonctionnement normal, l'indépendance ou la neutralité du service. En revanche, elles ne dispensent jamais l'agent de ses obligations déontologiques générales.

L'activité accessoire : autorisation préalable, demande écrite et délais

Quelles activités sont concernées

En dehors des activités libres, un fonctionnaire territorial qui souhaite exercer une activité accessoire à son emploi public, rémunérée ou non, auprès d'une personne ou d'un organisme public ou privé, doit adresser une demande écrite d'autorisation à son autorité hiérarchique AVANT de commencer cette activité. Le décret n° 2020-69 fixe la liste des activités accessoires pouvant être exercées sous le statut de micro-entrepreneur, notamment : l'expertise et la consultation, l'enseignement, l'activité agricole, les services à la personne, ou la vente de biens fabriqués par l'agent lui-même.

La fiche F1648 détaille plusieurs cas d'activités accessoires soumises à autorisation : l'expertise et la consultation, l'activité à caractère sportif ou culturel, y compris l'encadrement et l'animation (entraîneur sportif, professeur de danse, guide touristique, guide de randonnée, animateur de centres aérés ou de colonies de vacances), l'activité d'intérêt général exercée auprès d'une personne publique ou auprès d'une personne privée à but non lucratif, et la mission d'intérêt public de coopération internationale. Ces activités peuvent être exercées sous le statut de micro-entrepreneur, un sujet détaillé dans notre article sur fonctionnaire et micro-entrepreneur, les règles du cumul.

À noter : l'expertise et la consultation ne sont pas limitées au seul domaine de compétence professionnel de l'agent. Il reste en revanche interdit de donner des consultations, de procéder à des expertises ou de plaider en justice dans des litiges impliquant une personne publique, devant une juridiction française, étrangère ou internationale, sauf si la prestation s'exerce au profit d'une personne publique ne relevant pas du secteur concurrentiel.

Les délais que doit respecter la collectivité

Une fois la demande déposée, si l'administration estime manquer d'informations pour statuer, elle peut demander un complément dans un délai maximum de 15 jours. Sa décision doit ensuite être rendue dans le mois suivant la réception de la demande complète, ce délai étant porté à 2 mois si des informations supplémentaires ont été demandées. L'absence de décision écrite dans ces délais équivaut à un refus : le silence de l'administration n'ouvre donc aucun droit à l'agent.

Tout changement substantiel dans les conditions d'exercice de l'activité accessoire (nature de la mission, volume horaire, employeur) oblige l'agent à présenter une nouvelle demande. Une autorisation donnée pour une activité précise ne vaut pas pour une activité différente, même proche.

Être dirigeant d'entreprise ou d'association au moment du recrutement

Un agent déjà dirigeant d'une entreprise ou d'une association au moment de son recrutement dans la fonction publique territoriale doit en faire une déclaration écrite à l'autorité hiérarchique, dès sa nomination en tant que stagiaire, ou avant la signature de son contrat s'il est recruté comme contractuel. Cette déclaration mentionne la forme et l'objet social de l'entreprise, ainsi que son secteur et sa branche d'activité. Il s'agit d'une obligation de transparence, distincte de l'autorisation préalable exigée pour une activité accessoire nouvelle.

Pour les obligations qui suivent la prise de poste lorsque l'agent reste gérant d'une société pendant sa carrière, consultez notre article sur fonctionnaire et gérant de société, obligations annuelles.

Créer ou reprendre une entreprise : le passage obligatoire à temps partiel

Un fonctionnaire territorial en poste qui souhaite créer ou reprendre une entreprise doit obligatoirement passer à temps partiel. Ce temps partiel ne peut pas être inférieur au mi-temps. La demande doit être présentée avant le début de l'activité, accompagnée d'une déclaration écrite mentionnant la nature de l'activité et, s'il y a lieu, la forme et l'objet social de l'entreprise.

L'autorité hiérarchique dispose de 2 mois à compter de la réception de la demande pour rendre sa décision. L'absence de réponse dans ce délai équivaut à un refus, au même titre que pour l'activité accessoire. Lorsque l'autorisation est accordée, sous réserve des nécessités de service, elle vaut pour une durée maximale de 3 ans à compter de la date de création ou de reprise de l'entreprise. Elle est renouvelable une fois, pour 1 an maximum, à condition que le renouvellement soit demandé au moins 1 mois avant la fin des 3 ans. Une nouvelle autorisation de ce type ne pourra être accordée qu'après un délai minimal de 3 ans à compter de la fin de la précédente.

Ce régime diffère sensiblement de l'activité accessoire : il implique une réduction effective du temps de travail de l'agent, pas seulement une autorisation d'exercer en parallèle. L'angle de cet article reste celui du statut de l'agent : les modalités propres à la création d'entreprise elle-même (choix de la forme juridique, immatriculation, financement) relèvent d'un expert-comptable ou d'un professionnel du droit, et ne sont pas traitées ici.

Le contrôle déontologique : référent déontologue et HATVP

Avant d'accorder une autorisation de cumul, l'autorité hiérarchique examine si l'activité envisagée risque de compromettre le fonctionnement normal, l'indépendance ou la neutralité du service. En cas de doute sérieux, elle saisit le référent déontologue. Cette saisine ne prolonge pas le délai de 2 mois applicable à la demande de temps partiel pour création ou reprise d'entreprise.

Si l'avis du référent déontologue ne suffit pas à lever le doute, l'autorité hiérarchique saisit la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), dont les missions sont présentées sur son site hatvp.fr. Cette saisine, à la différence de celle du référent déontologue, prolonge le délai d'instruction. La HATVP rend un avis de compatibilité, de compatibilité avec réserves (pour une durée maximale de 3 ans) ou d'incompatibilité, dans les 2 mois suivant sa saisine. L'absence d'avis dans ce délai équivaut à un avis de compatibilité. Une fois l'avis reçu, l'autorité hiérarchique doit rendre sa décision finale dans les 15 jours suivants.

Ce mécanisme à plusieurs étages explique pourquoi certains dossiers de cumul, en apparence simples, peuvent prendre plusieurs mois entre la demande initiale et la décision définitive, notamment lorsque l'activité touche un secteur en lien avec les missions de la collectivité.

Les activités strictement interdites

Certaines situations restent fermées, quelle que soit la demande formulée. Comme indiqué plus haut pour l'expertise et la consultation, un fonctionnaire territorial ne peut pas exercer à titre lucratif une activité de conseil, d'expertise ou de plaidoirie dans des litiges impliquant une personne publique, sauf lorsque la prestation bénéficie à une personne publique ne relevant pas du secteur concurrentiel. Plus généralement, toute activité privée lucrative incompatible avec les fonctions exercées reste exclue, quelle que soit l'autorisation demandée.

Le cumul de deux emplois publics à temps complet obéit par ailleurs à des règles propres, distinctes de celles présentées ici pour le cumul avec une activité privée. En cas de doute sur une situation personnelle, l'agent a intérêt à solliciter l'avis écrit de son autorité hiérarchique avant d'engager toute démarche, plutôt que de présumer une autorisation tacite.

Tableau récapitulatif des régimes de cumul

Questions fréquentes sur le cumul d'activités en territoriale

Le cumul d'activités d'un fonctionnaire territorial se résume rarement à une case à cocher. Entre l'activité qui s'exerce sans aucune formalité et celle qui exige une demande écrite, un délai d'instruction précis et parfois l'avis d'un référent déontologue ou de la HATVP, l'écart de régime juridique est réel, et il se vérifie avant de commencer, pas après. Un agent qui hésite sur la nature de son projet, activité accessoire ponctuelle ou création d'entreprise à temps partiel, gagne à poser la question par écrit à son autorité hiérarchique plutôt qu'à présumer que le silence vaut accord. Pour les démarches qui suivent une sortie temporaire ou définitive du poste, la rubrique Statuts et carrière et notre article sur la démission du fonctionnaire titulaire complètent utilement cette lecture, de même que la rubrique Agent public et entreprise pour l'ensemble des règles liées à un projet personnel en parallèle du service public.

Pour aller plus loin

• Un agent public peut-il cumuler son emploi avec une activité privée ?, Service-Public.fr
• Code général de la fonction publique, Légifrance
• Décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques, Légifrance
• Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, HATVP
• Disponibilité du fonctionnaire, Service-Public.fr
• Comment intégrer la fonction publique ?, Portail de la fonction publique